长春市开发区考察组
一、天津滨海新区管理模式的基本情况
天津滨海新区位于天津市东部临海地区，陆域面积2270平方公里，海域面积3000平方公里，重点规划建设面积350平方公里。包括三个功能区即天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区；三个行政区即塘沽区、汉沽区、大港区城区部分以及海河下游冶金工业区（东丽区无瑕街、津南区葛沽镇）。ⅴ1993年，天津市委市政府贯彻小平同志南巡谈话精神，纵观国内外发展趋势，紧密结合天津实际，审时度势，做出了开发建设天津滨海新区的重大战略决策，并明确提出了“以天津港、开发区、保税区为骨架，以现代工业为基础，以外向型经济为主导，使商贸、金融、旅游竞相发展，形成一个基础设施配套、服务功能齐全，面向21世纪的高度开放的现代化经济新区”的总体思路和“用十年左右的时间，基本建成滨海新区，使新区国内生产总值占全市比重达到40%以上；外贸出口占全市比重达到50%以上”的奋斗目标。经过九年的努力，2002年，新区实现国内生产总值820亿元，占全市国内生产总值的比重达到40.2%，比九年前增长了6.2倍；实现外贸出口额72亿美元，占全市的比重达到62.1%，比九年前增长了近13倍；财政收入达136亿元，增长4.8倍，其中地方财政收入53.04亿元，增长ⅸ5.7ⅹ倍。对全市经济增长贡献率达79%，人均GDP达到7.7万元，人均劳动报酬达到1.8万元。截止2002年底，滨海新区建成区面积达到168平方公里，户籍人口106万人，常住人口126万人。滨海新区以占全市3%的土地，占全市10%的人口创造出了占全市40%以上的国内生产总值。滨海新区已经成为天津工业区战略东移的承载体，是天津工业、经济、贸易的密集区，是天津经济新的增长极。天津滨海新区开发建设的有益探索与成功，与其内部各功能区、行政区卓有成效的工作密不可分，与此同时，天津市委市政府在滨海新区开发建设管理体制上的创新对滨海新区的发展同样发挥了不可替代的重要作用。自滨海新区成立以来，天津市委市政府对新区的管理体制进行了一系列的改革与创新。1993年成立了滨海新区筹备办公室，为滨海新区做了大量的调研工作。1994年，成立了滨海新区领导小组，由常务副市长任领导小组组长，主管外贸和开发区工作的副市长任副组长，同时设立临时性办公室，由市政府副秘书长任办公室主任，开发区、保税区、塘沽区、大港区、汉沽区的书记兼任办公室副主任。1995年成立正式的领导小组专职办公室。2000年9月，市委市政府为加强对新区建设的组织领导，加大新区开发建设的力度，成立了滨海新区工委和滨海新区管委会，从而创建了天津滨海新区管理模式，经过三年多的运行，取得了良好的效果。
（一）滨海新区管理模式的内涵
在考察过程中，滨海新区管委会的领导把滨海新区的管理模式形象地称之为“半层楼式”管理模式。如何理解这一模式？经过考察，我们感到，所谓“半层楼式”的管理模式，就是建立在天津市与滨海新区所辖各功能区和行政区之间的创新型的管理机构及其内在的一整套运行机制的总称。滨海新区的管理机构包括滨海新区工委和滨海新区管委会，分别是天津市委、市政府在滨海新区的派出机构，代表市委市政府行使对滨海新区党的建设和有关新区建设的管理权。但是，滨海新区工委与滨海新区管委会又不同于一级党委和政府，在机构设置上不搞“大而全”，在运行机制上不搞“大一统”，而是在不打破区域范围内原有各行政区与功能经济区的完整性，在尽可能保持其原有的经济、社会和行政管理权限及发展的自主性的基础上，立足搞好统筹、规划与协调，“议大事、决大事、办大事”，建立轻型、服务型和协调型政府。滨海新区工委是建立在天津市委与新区内的开发区保税区工委、各行政区工委、天津港党委之间的机构，工委书记由市委常委担任，保税区、天津港、塘沽区、汉沽区及大港区的区委书记兼任滨海新区工委的副书记，新区工委只有七位书记，没有设置相应的组织、宣传、纪检等部门，工委作用的发挥是通过每季度召开一次工委会议来研究解决新区发展中的重大问题。滨海新区管委会由市委常委兼任，两位副主任主持日常工作，内设经济计划发展局、规划建设发展局、投融资局、政策法规研究室及办公室等五个处室。直属单位有天津市国土资源规划建设管理局滨海分局、天津市统计局滨海分局和天津市环保局滨海分局三个部门。在2000年全市机构改革，大幅压缩机构和人员编制的情况下，市编办给新区管委会配置48个行政编。1995年管委会只有8人，2000年管委会有14人，以后通过面向全社会公开招考副处级和一般工作人员充实人员队伍，目前实有人员26人。
（二）滨海新区管理模式的内在机制
这种既不像政府，又不像部门的“四不像”机构，这种看起来既管又不管的管理职能，为什么能够取得如此的成功？经过深入的考察，我们感到，滨海新区管理模式的成功主要得益于其内在的科学合理的运行机制的作用。
1、科学的职能定位是滨海新区管理模式的核心。滨海新区在天津市与开发区、城区之间这种看起来好像“多了一层婆婆”的机构，其职能的切入点在哪里？考察中了解到，在天津滨海新区的区域范围内分布着包括开发区、保税区、天津港在内的近二十几家正局级单位，随着新区的大规模开发建设，开发区与保税区之间、开发区与老城区之间以及天津港与开发区、老城区之间在产业布局、建设用地、基础设施建设等方面的矛盾日益突出，这些问题单纯依靠哪一个功能区或行政区来解决都是不现实的，单纯依靠市委市政府的哪一个部门来解决也不可能。如何更好地协调新区内各功能区、行政区之间的关系，整合区内资源，形成发展合力，成为加快新区发展亟待解决的难题。适应形势发展的需要，市委市政府成立了天津滨海新区管委会，并把组织草拟滨海新区经济发展规划，组织编制滨海新区区域性城市发展规划、国土利用规划，审批滨海新区各功能经济区的发展计划和产业布局，协调或批准建在滨海新区内、属于市级审批的各类建设项目，协调、组织滨海新区内跨行政区和功能经济区建设项目的实施，筹集、管理和使用滨海新区建设发展专项资金以及协调市政府有关部门和国家有关部委驻滨海新区机构的工作等七项工作作为滨海新区管委会的主要职能，使新区范围内跨区域、高层次生产要素的优化配置成为可能，有效弥补了两级政府之间职能的真空，从而使困扰新区发展的诸多难题迎刃而解。也正是由于准确、科学地界定了工作职能，从而使新区管委会在新区发展中发挥了重要的作用。
2、资金统筹是滨海新区管理模式发挥作用的重要手段。在滨海新区开发建设过程中，几乎每一项需要协调的事项都要涉及各行政区和功能经济区的利益，如何平衡各方利益，从而使管委会的协调更有力度，能为各区所接受，滨海新区在这方面进行了有益的探索。滨海新区管委会建立了滨海新区建设发展专项资金，管委会通过财政转移支付的形式，每年从新区内各行政区及各功能经济区筹集专项资金用于新区的重大项目建设及重大课题的前期研究。据介绍，天津经开区每年拿出1.5亿元，其它各区每年拿出财政收入的5%，新区管委会每年可支配的建设发展专项资金可达2亿多元。这些资金由新区管委会统一支配，以补贴或贴息的方式对新区内重大项目建设发挥引导作用。对于新区各类重大工程项目，直接补贴给公共建设工程；对部分生产型或基础设施建设项目采取贴息方式，根据项目不同，贴息的年限和比例有所不同，有的贴一年，有的贴二至三年，有的全贴或贴一部分。新区建设发展专项资金的另一个重要用途是重大课题的前期研究。新区内有些项目的建设，各区域都受益，但是项目的前期研究论证，哪个区都不愿意支付费用。针对这种情况，新区管委会运用专项资金承担起这项职能，取得了很大成效。去年11月份开通的由天津市区直通滨海新区全长48公里的轻轨项目的建设，就是由新区管委会运用专项资金组织进行了预可研、可研等三次论证才开工建设的。此外，大的发展规划请专家进行论证，比如，关于海河下游经济区发展规划就是由新区管委会组织编制的，已经在管委会内部讨论了两次，并通过了小范围的专家论证，这些费用都是由专项资金来承担的。
3、法制化是新区管理模式发挥作用的重要保证。由于新区管委会面对情况的复杂性，仅有明确的职能分工、单纯依靠资金的引导作用是远远不够的。为了确保滨海新区管委会行使其各项职能，天津市人大于2002年10月24日通过了《天津滨海新区条例》，以地方法规的形式对滨海新区的职能做了明确规定。比如，《条例》中规定，“滨海新区内各区人民政府、各功能经济区管理机构，接受滨海新区管委会对经济建设工作的指导、协调。涉及滨海新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重点投资项目和结构调整等重要经济事项，应当向滨海新区管委会报告。”同时还规定，“已对新区内各区人民政府、各功能经济区管理机构决定的事项，不符合本市总体规划和滨海新区规划的，滨海新区管委会应当予以纠正。”为滨海新区管委会职能赋予相应的法律效力，使滨海新区管委会成为执法主体， 从而依法保障了新区建设的顺利进行。
4、创新是滨海新区管理模式永恒的主题。滨海新区管理模式本身就是一个创新的产物，但新区管委会在行使其各项职能的过程中，仍始终把创新作为更好开展各项工作的突破口。新区管委会在区域经济管理方式上力求创新，注重寻求各单位的利益共同点，实行经济联合，发挥市场配置资源的基础性作用，促进土地、人力、资本等生产要素的自由流动与优化组合，以股份制等方式来实现新区各单位多赢互惠。如津滨轻轨、海滨大道、南疆散货物流中心等新区大型基础设施都是采取各单位参股的现代企业运作方式进行建设的，并收到了很好的效果。二是实行经济与社会事务管理相分离的管理模式。天津市把滨海新区明确地定位为经济区，把促进经济高速增长作为新区工作的中心任务，为加快发展创新体制，为加快发展创造条件。滨海新区管委会只负责对区域内的经济事务进行管理，不承担社会事务的管理职能，新区管委会也不设人大、政协等相应的机构，从而使新区管委会集中人力、物力和财力，一心一意抓建设、抓发展。
5、以人为本是滨海新区模式不可或缺的要素。天津滨海新区管理模式并不是一个程序化的公式，而是由一群鲜活的人所构成的有血有肉的机体。在考察中，新区管委会的同志也这样说，天津滨海新区管理模式如果离开了现在这些领导者，也许就不能成其为模式。现在滨海新区管委会的主要领导都是在新区内各经济功能区和行政区内颇有威望、极富影响力的人物。担任滨海新区工委书记和管委会主任，兼任开发区、保税区工委书记和开发区管委会主任的市委常委皮黔生同志，曾经是天津经济技术开发区的第一批创业者，从开发区的普通一员，一步步成为开发区管委会的主任，提起他，天津开发区上上下下有口皆碑。新区管委会副主任王二林原来是天津市建委的副主任，不仅对城市建设工作了如指掌，而且在全市城建部门很有影响力。管委会副主任宋联新曾经是天津港的党委书记，后调任塘沽区委书记，对港口和行政区的工作都非常熟悉。滨海新区管委会注重人才的培养与使用，科学地选人用人，体现了精兵强将，有了这样的人员组合，滨海新区管委会的工作可谓如虎添翼。
二、对我市开发区建设管理工作的几点建议
虽然我市在开发区新体制、新机制的研究和探索上与天津市相比还存在着差距，应当说，天津滨海新区也遇到了发展过程中协调工作难度大、利益调整决策难、发展空间受限、资金短缺等问题。但是，天津滨海新区的经验值得学习、参考和借鉴。因此，结合天津市的基本经验和做法提出今后我市开发区建设、发展的意见和建议，供市委、市政府领导在决策中参考。ⅴ
（一）加快开发区依法管理的步伐，实现开发区建设和管理的科学化、法制化。一是研究制定长春市开发区管理的行政法规。从开发区的设立、组织、运行和管理等方面形成系统化的工作程序，避免开发区建设中的无序性和盲目性。二是研究和制定加快开发区发展新的政策措施，全市开发区应在国家和省有关政策陆续到期的情况下，统一制定新的扶持政策，并附之以具体的措施保证，确保开发区保持良好的发展态势。三是强化规划、土地和环保工作。坚持可持续发展原则，以保持人与自然和谐统一，经济与社会协调发展，使开发区管理走向法制化轨道。
（二）解放思想，强化开发区管理体制和运行机制的创新。一是建立精干效能的开发区组织管理机构，强化开发建设功能，削减管理职能。借鉴天津滨海新区经验，开发区要集中构建“小机构、大服务”的机构模式，市区五大开发区要制定管委会人员精减方案，大大缩减行政管理人员的比例，减少审批环节，简化程序，提高办事效率。各县（市）区新批建的开发区，其管理机构全部定为事业单位，是公务员身份的干部保留不变，但实行档案管理，退休或调回机关继续享受公务员待遇，由编制部门核定人员比例，增加社会招聘人员的比重，逐步向企业化方向运作。二是建立和完善开发区的新型用人机制。开发区要实行干部能上能下、职工能进能出、工资能高能低的新的管理机制。开发区内部机构设置不能搞因人设位、上下对口，应向招商引资、项目建设等业务部门倾斜。开发区特聘人才待遇可在参考外地同类城市做法的基础上自主决定。三是建立开发区工作的市场化运作方式。各开发区在基础设施建设、招商引资等项工作中，应注重利用市场化手段运作，如国际通用的招投标方式、委托代理制、股份制、抵押担保等方式，努力创造开发区自由度较高的生产、贸易环境。
（三）加大开发区工作协调力度，增强市委、市政府对开发区的宏观调控能力。一是市开发区办要根据我市经济发展的需要，统筹规划全市开发区的发展，监督新批准的省级开发区总体规划的编制和报批工作，协调解决各开发区之间、开发区与城区之间、城区与城区之间的规划衔接问题。二是进一步完善开发区统计指标管理体系和工作考核体系。为维护开发区统计工作的严肃性，要建立健全开发区统计指标评价体系，市统计局应逐步将对开发区的统计纳入全市统计的范畴，重点进行统计分析。市开发区办要不断研究和探索新的考核办法，以通过综合统计为市委市政府提供科学决策依据，通过考核建立起开发区的约束和激励机制，促进其在竞争中发展。三是要探索建立开发区统筹协调机制，对各开发区之间在开发、建设、招商引资等方面出现的矛盾和问题进行高位统筹，避免开发区之间的内耗性竞争。四是要建立市区五大开发区与设在各县（市）区开发区的帮扶制度。两年内要建立起帮扶对子，制定帮扶方案，形成制度，以大帮小，以老带新，新老开发区之间交叉派管理干部、技术人才指导工作，学习交流，互通有无。每一个开发区都要确定一个赶超的目标，省级以上开发区都要瞄准国内和省内的先进开发区，并确定赶超的标准和行动计划。
